【作者】刘芳
【内容提要】
福利国家发展的系统逻辑
——卢曼社会系统理论中的福利国家及其危机
刘芳 中国社会科学院社会学所博士后、助理研究员
摘要：本文尝试呈现卢曼的福利国家论述。工业化中的补偿逻辑与政治系统的纳入原则共同推动了福利国家兴起。在现代功能分化的社会中，福利国家是政治系统的绩效，也是政治加诸国家之上的过量负担。政治系统内部分化和权力循环是福利国家扩张的结构性成因，以人类基本权利和道德为指向的进步观念，与周期性选举带来的执政党更迭是福利国家增长的直接动力。卢曼揭示了福利国家危机的根源在于社会功能性分化与政治系统去分化之间的张力，并将政治系统的自我限制作为解决方案。卢曼福利国家分析具有很强的普遍性，但是对于微观现实的解释力和批判性稍弱。同时，卢曼的论述带有深刻的西方文明印记，对于发展中国家社会保障制度发展缺乏关注，其历史普遍适用性也有待于进一步检验。
目前福利国家研究已经较为成熟，功能主义理论、利益/冲突理论、制度主义理论和文化理论（Ullrich，2005）这四种诠释路径从不同角度论述了福利国家的起源与危机。然而，福利社会学始终面临着两个难题：一方面，长期以来福利国家研究都主要采用社会中心视角（陈周旺，2021），政治因素和国家的重要性相对被忽视；另一方面，现有研究倾向于将国家假设为“主体”和“行动者”，强调国家自主性、国家能力和国家结构（刘军强，2010）。不仅如此，福利国家研究往往以资本主义批判为核心，并聚焦于不同地域、不同历史阶段福利国家建设的理论与实践，很难看到以福利国家为核心议题的宏大社会学理论研究。
当代德国社会学家卢曼（NiklasLuhmann）以“无主体”的系统以及政治和国家因素为核心，阐释福利国家的缘起、演变和危机，为阐释福利国家提供了独特的系统论和总体性视角。福利国家是卢曼持续关注的主题之一。《福利国家中的政治理论》是主要文献。不过，该著作的主要目标并非分析福利国家兴衰，而是通过福利国家构建政治系统理论，因此福利国家论述散落其中，理论脉络需要重新加以挖掘。在《社会的政治》中福利国家也是非常重要的主题。此外，相关论述也见于卢曼的论文中（Luhmann，1987；Luh⁃mann，2020）。目前，国内外已积累了少量相关文献（Poggi，1985；赵春燕，2010；Bachur，2013；李强，2021；Opielka，2003），推进了对于卢曼福利国家和政治系统理论及其关系的认识。在此基础上，本文将综合卢曼散落在不同文献中的福利国家论述，希望能够从社会演化、政治系统内部分化和功能系统之间的结构性耦合这三条主线出发，萃取和提炼卢曼的福利国家论述，探寻福利国家起源、发展和危机的社会系统逻辑。
正如卢曼所说，其所尝试的是要“生成一种理论，这种理论与不言自明的日常生活保持距离，且有意识地追求一种由更高水平的抽象保障的连续性”（Luhmann，1997）。卢曼社会系统理论不是关于现实世界的经验研究，而是一种高度抽象化和一般化的理论建构。因此，我们需要简要阐述卢曼社会系统理论的基本理念，以作为理解卢曼福利国家论述的基础。
社会系统理论的基本理念
卢曼是一名系统理论家和激进的社会建构论者(Berghaus，2011：30)。在他看来，我们通过观察者/区别获取有关世界的知识，而观察的核心就是形成差异。卢曼宣称：系统是一种差异，即系统和环境之间的差异（Luhmann，1984）。系统内部只有沟通这一种运作。帕森斯认为系统就是行动，而卢曼提出系统就是沟通（Luhmann，2013：7）。沟通存在，系统和社会就存在（Luhmann，2000：16）。
在帕森斯功能理论的基础上，卢曼提出了功能结构论，主要包括以下几个方面的内容。第一，系统的功能而不是结构，成为卢曼分析的重点。卢曼认为系统结构是暂时凝结出来的，结构本身始终处于变动之中（卢曼，2009）。由此卢曼放弃了由帕森斯AGIL图式预先规定的系统功能，转而探寻如果系统中某一个已有功能消失，那么可以由哪一个功能来替代。因此重点不再是要寻找系统存续究竟需要哪些必要功能，而是确立不同功能之间的等值关系(Jensen，2003：194）。这就意味着卢曼从帕森斯的存续功能主义到等值功能主义的方法论转向（秦明瑞，2016；汤志杰，1994）。
第二，系统由观察者通过系统/环境这个差异而建构起来。系统的两个基本活动是运作和观察（Berghaus，2011：38-44）。在观察中系统/环境之间的差异被发现并被描述，并再次进入系统运作。卢曼进而提出了自我指涉/异己指涉（Selbst-/Fremdreferenz）(Berghaus，2011：38-44）的概念：一方面，自我指涉意味着系统在运作中不断指向自身，生产自身构成元素，即系统的自我生产（Autopoiesis）；另一方面，异己指涉意味着系统的运作并非空洞地指向自身，而是关涉某一个被建构的对象。因此，系统既由于自我指涉保持着运作封闭性，又由于异己指涉而维持着环境开放性，在环境开放性和运作封闭性之间，系统实现了统一。卢曼的这种开放性系统理念使得系统理论从静态走向了动态，从而能够更加清晰地回应社会变迁论题。
进一步说，系统与环境通过结构性耦合（Strukturelle Kopplungen）联结。系统在运作中将来自环境的激扰转换为输入系统的信息（Luhmann，2013：86）。系统与环境之间的结构性耦合具有高度选择性，不仅减轻了系统面对复杂环境时所产生的负担，而且强化（而不是限制）了系统的自我生产（Luh⁃mann，2000：373-374）。因此，系统通过自我生产和结构性耦合这两种机制，不仅能够维持自身的持存，而且能够应对高度复杂的外部环境。
第三，基于系统/环境之间的区别，社会系统在演化中不断分化（ausdif⁃ferenzierung），将符合系统/环境差异的信息或扰动纳入系统运作，其他则归于系统的环境。于卢曼而言，现代社会的结构方式即为功能性分化，功能子系统根据特定的二维符码（如真/假、支付/不支付、法/不法等）在自我指涉/异己指涉两边进行规定，以确定什么是系统需要处理的沟通，并赋予这个沟通正/负符码值。例如，只有当某个沟通涉及真/不真这个判断时，才会被纳入科学系统的运作。
至此，卢曼虽然从帕森斯出发，但是已然开拓了一个全新的领域，功能分化成为现代社会处理复杂性的主要形式。从18世纪末开始，社会系统的分化开始主要以功能分化为主，即社会分化成为政治系统、经济系统、法律系统、科学系统、宗教系统、教育系统和艺术系统等。每一个功能子系统都有独特的排他性功能，并通过象征地一般化的沟通媒介将概率极低的沟通转变为有一定概率的沟通（卢曼，2020），使得系统不断运行下去。例如，权力是政治系统的沟通媒介。同时，不同功能子系统经由独特的二维符码（如经济系统的二维符码是支付/不支付）处理来自环境中的信息。简单来说，即“经济系统中的事务只能通过经济被制造出来”（卢曼，2005：39）。纲要（programm）是决定二维符码正/负取值的判断依据，经济系统的纲要是市场，法律系统的纲要是法，政治系统的纲要是选举。各个功能子系统之间通过指向二维符码的纲要产生结构性耦合，结构性耦合具有高度选择性，以保证功能系统自主发展和复杂性构筑（Luhmann，2000：382）。
对于卢曼而言，“社会秩序以及社会何以可能”这个问题的答案并非如帕森斯所言，是由行动者在规范和价值的引导下，稳定的行动导向和行动期待所形成的，而是各个功能子系统既独立运作，又互相依赖所形成的（Luh⁃mann，1987：106；秦明瑞，2014）。不仅如此，与帕森斯将文化子系统作为社会的控制中心不同，卢曼强调现代社会是“去中心化”的社会，社会中既不存在最高等级和中心位置，也没有任何一个功能子系统能够代表整个社会（Luhmann，1990：32）。
概而论之，卢曼的社会系统理论是一种独特的现代社会观察。沿着上述理论意涵，我们所要继续追问的问题是：既然行动不再是社会系统的基本构成要素，那么在功能分化的现代社会中，个体与系统之间呈现出一种怎样的关系？卢曼福利国家论述的起点即在于此。
社会演化与福利国家缘起
在卢曼看来，人由多个独立运作的系统构成，因此人不是系统，而是社会系统的环境。对此卢曼的经典论述为：“不是人，而只有沟通才进行沟通”，当两个个体面对面交流时，他们的生物系统、神经系统和心理系统都没有参与沟通，只有他们的“言说”在进行沟通。由此可见，卢曼的社会系统理论是反主体哲学和欧洲人文主义传统的（Berghaus，2011）。然而，这并非意味着卢曼的社会系统理论中不存在人的位置，纳入（inclusion）是卢曼处理个体和社会系统之间关系的一种方式，也是福利国家发展的基本原则。
20世纪中期，马歇尔将公民权诠释为共同体成员所处的社会地位，及其与之相关的平等权利和义务（陈鹏，2008），纳入即意味着公民权的赋予或者获得。卢曼进一步发展了这一概念，提出纳入是个体平等参与功能子系统的一种方式(Luhmann，1990：34)。纳入意味着社会系统为人们提供并分配一个位置，在这个位置上，我们可以保持期望，或者浪漫地说，我们在这个位置上就像在自己家里一样舒适自在（Luhmann，2012：18）。纳入与排除是一组相对立的概念，社会系统理论的基本假设是个体将参与社会分化并被不同的功能子系统纳入其中，而不是被排除在外（Luhmann，2012：18）。在现实生活中，我们往往更容易注意到排除的存在，当排除存在时，纳入就会得到反向证明（Luhmann，2012：17）。
在社会分化的不同历史阶段，个体纳入的规则不同。卢曼从系统/环境和平等/不平等这二组差异出发，提出社会存在片段式分化、层级式分化和功能性分化三种分化形式。尽管现代社会以功能性分化为主，但是片段式分化和层级式分化也同时存在。社会演化的第一个阶段是传统社会/前现代社会的片段式分化，社会以个人在场（即地域）为标准分化成不同的部分，如家庭、部落和村庄等。平等意味着系统建构的自我选择（Luhmann，1977：33），不同子系统之间是平等的，但个体被局限在片段式的子系统中参与社会沟通。此时纳入意味着成为社会某一个片段的成员（Luhmann，2012：18）。片段式分化是一种最简单和最基础的社会分化形式。
随着规模增大和复杂性增加，社会开始产生了层级式分化。社会通过上/下这个区分划分为不平等的子系统，存在着一个可代表整个社会的最高等级。社会对于个体的纳入取决于社会位置，每一个人从出生开始就知道自己归属的社会层级，并且只能够参与属于自身层级的社会沟通。道德秩序将个体牢牢固定在所属层级（Kneer&Armin，1998），财富和权力的不平等分配也由此产生。在这个阶段，社会通过纳入性等级制度和亲属团体外的政治集权实现政治功能的制度化（Luhmann，2000：71）。此时，政治处于中心位置，是社会的最高等级，政治沟通主要通过命令/服从而形成（Luhmann，2000：73）。然而，虽然社会中的沟通极大丰富了，但是主要集中于较高阶层内部。既定的社会秩序被视为理所当然，较低阶层子系统的沟通难以进入较高阶层，只能通过诸如社会运动、农民起义和暴乱等形式争取自身利益，但是往往收效甚微（Luhmann，1977：34）。
18世纪末，社会演化逐渐转入第三个阶段：功能性分化，即不同子系统围绕着自身特定的功能，选择自身所要处理的沟通，同时忽略环境中的其他沟通。例如，政治系统的功能是提供执行有集体约束力决策的能力，经济系统的功能是在时间中维持需求满足，法律系统的功能是稳定规范性期待，宗教系统的功能是解释神秘之物（Luhmann，1977：35）。各个功能子系统互相独立、各司其职且互为环境。与层级式分化社会相比，功能分化的社会没有最高等级，也没有任何一个功能子系统能够占据主导地位。因此，政治只是众多相互依赖的功能子系统之一，无法主导一切（August，2021：332）。
随着社会转向以功能性分化为主，纳入原则在政治系统中的实现形成了福利国家（Luhmann，1990：35）。社会从层级式分化到功能分化的转变，从根本上改变了个体的存在方式，人类的普遍性权利和自由平等开始得到重视。每个人不再是生下来就处于某一个层级，只能参与有限的沟通。这是一个（理论上）平等的社会：只要个体生活与某个功能子系统相关(Luhmann，1990：35)，就有平等的机会参与功能子系统的沟通，在不同时刻与不同功能子系统建立不同的耦合关系（Luhmann，2012：20-21）。例如，每一个人都受到法律保护，每一个人都在学校接受教育等，而不再受到地域、出身和社会地位等因素限制。因此，纳入就意味着功能子系统对于全部人口的涵括。在政治系统中，纳入原则的实现就体现为福利国家，其旨在通过社会保护减少或者防止社会排斥（Luhmann，2000：423）。纳入原则使得福利国家具有非常强烈的内在扩张倾向，因为福利国家不仅意味着要保证每个个体的最低生活福祉，而且围绕个体生存的各种问题会不断撑开福利国家边界（Luh⁃mann，1990：36）。自我驱动的福利国家就像一辆行驶在人类现代化道路上的马车，不停歇地向前走。正如卢曼明确指出的：
福利作为政治目标，恰好与政治的自我指涉存在语义关联。自我指涉是一种重言式的表述，福利是一个相对不确定的原则。福利需求不断指涉向自身，并且同时形成“福利”。“福利是没有限度的。”福利没有终点，它创造着着不断持续生产自身的可能性，也承担着自身问题的责任（Luhmann，1990：42）。
因此，福利国家不仅仅意味着缓解和消除贫困，它更是政治系统对于人民福祉的一般责任（Luhmann，2000：364）。卢曼强调，尽管福利国家要求将全部人口纳入进来，但是即便是在发达政治体系中，排斥问题依然存在，纳入的完全实现只是我们的“幻觉”（Luhmann，2012：24），也即一种理想状态。排除不仅会在系统边缘逐渐累积，而且会产生连带效应，即当个体被一个功能子系统排除在外时，也更难参与到其他功能子系统的运作中（Luhmann，2000：427）。例如，一个经济上极端贫困的人，可能也很难获得接受教育的机会。
但是，由此产生的问题是，福利国家的生成于政治系统的纳入原则，这是一种抽象层面的理论分析，这种理论分析又如何与福利国家的历史现实相连接呢？卢曼认为，补偿原则是福利国家产生的中心逻辑。福利国家的产生始于工业化过程中对于工人生存境况和权利斗争的回应。恩格斯在描述工业革命之后英国工人阶级的生存状况时，强调当时的社会正在摧毁工人的身体且过早地把工人送进坟墓，这“不单纯是杀人，而且是谋杀”（恩格斯，1845）。英国历史学家派克在其编写的著作中也描述了英国劳工阶层悲惨、肮脏、阴暗、凄苦的生活景象，将其形容为“被遗忘的苦难”（派克，1983）。于是，福利国家最初作为一种补偿工业化负面效应的方式而出现。补偿是基于“差异”进行的，即需要补偿个人生活水平与社会普遍情况之间的差异。从19世纪到20世纪，工业社会的发展不仅显著增加了个人所面临的社会风险，而且不断激励人们追求更好的生活，因此总是会产生更多需要补偿的差异（Luhmann，1990：21-22）。福利国家发展的补偿原则也从最初的帮助转变为个体权利主张的基础（Luhmann，2000：27）。
如前所述，福利国家开始于工业化社会中的补偿逻辑，在政治系统的纳入原则中找到了理想图式，“补偿逻辑”与“纳入原则”互相交织，构成福利国家兴起的理论逻辑。福利国家一旦建立，它就天然带有强大扩张动力。那么，福利国家自我强化的根源究竟在何处？福利国家增长与政治系统分化之间的关系是提供答案的关键。
政治系统分化与福利国家增长
（一）三个福利国家命题
卢曼提出了有关福利国家的三个命题：第一，福利国家是政治系统绩效；第二，在功能分化的现代社会中，福利国家是政治系统自我描述的一种形式；第三，福利国家是政治加诸国家之上的过量负担。由此形成了其独特的福利国家观察。
在卢曼的概念大厦中，政治系统的功能是提供执行有集体约束力决策的能力(Luhmann，1982)，政治系统的绩效(performances)是指政治系统与经济系统、法律系统、宗教系统等其他功能子系统之间的关系，即政治系统对于其他功能子系统的影响。由此，福利国家是政治系统绩效的体现，纳入原则（特别是现代以来公民的政治参与）是政治系统绩效增长的主要推动力（Luhmann，1990：76）。在政治实践中，纳入原则主要表现为对特定个体或者群体偏好的关注——谁应该获得更好的生存境况，核心在于“既定的国家”与“想象中的国家”的差异（Luhmann，1990：77），这些差异应该得到补偿或者消除。与此同时，政治民主过程将公众意见吸纳进政治沟通中，由于不同政党对于国家政权的争夺，政治系统的福利国家绩效不断累积，并由此彰显出社会正义和社会进步。于是，政治系统的开放性及其限制成为一个永恒的难题：政治系统将补偿各种不幸视为自身的责任，而各党派和利益集团为了自己所代表的团体利益也会提出各种权利主张，同时也尽力避免权利主张被拒绝而面临公开批评（Luhmann，2000：424）。最终的结果，是持有不同福利理念的政党往往最终会达成某种妥协和折中，促进社会福利方案通过。因此，福利国家的自我指涉和福利国家绩效的正反馈，推动着福利国家的持续增长（Luhmann，1990：151）。一言以蔽之，福利国家增长与政治系统的绩效膨胀之间形成了一种深度嵌入的关系。
若要阐明福利国家的本质，也需要重新回到国家的概念。从18世纪下半叶开始，国家（Staat）与社会（Gesellschaft）的二分逐渐取代了传统政治当中统治者/被统治者的区分。在卢曼看来，国家和社会之间不是一种对立关系（Luhmann，2000：16）：社会是一个涵盖了人类生活中所有沟通可能性的系统（Luhmann，1990：30），“国家”是政治系统运作所始终指涉的对象。换言之，政治系统是社会的功能子系统之一，政治始终蕴含在国家之中且指涉向国家。国家是政治系统自我描述的简化形式（Luhmann，1990：123；Luh⁃mann，2000：338）。虽然国家无法概括政治系统中的所有沟通，但是可以被视为一种化约政治系统复杂性的语义工具。卢曼反复强调，政治并不等同于国家，而是围绕着国家展开的沟通。所有事务的政治意义都是因其与国家的关联而彰显出来的。
从历史脉络来看，政治系统的自我描述最初是绝对国家，到16至18世纪是宪政国家，在现代社会中是法治国家和民主福利国家。正如偶连性是现代社会的固有值（卢曼，2005：105-106）一样，福利国家是在社会演化中产生的非预期性政治后果（Luhmann，1990：144）。现代福利国家意味着政治系统有责任保障全体人民的福祉，政治决策者和政治组织相信个人的福祉至关重要，必须成为政治关心的对象，而不能仅仅依靠道德、习俗或者非正式的制度安排来实现（Kaufmann，2013）。当个体存在成为一种政治存在，政治议题的门槛自然会降低，所有的不平等都会转化成个体需求（Luhmann，1990：102），福利国家自然地不断向前推进。因此，福利国家既是政治系统自我描述的一个面向，也在这种语义中不断发展。
在此基础上，卢曼提出了关于福利国家的第三个命题：福利国家是政治加诸国家之上的过量负担（Luhmann，1990：144）。在不断指向国家的自我描述中，政治系统通过论题化将个人或者群体的利益转换成政治议题，解决已有问题并创造新的问题（Luhmann，1990：39-40）。然而，随着时间的流逝，作为政治系统产物的福利国家，逐渐耗尽了能够使用的资源和手段（例如法律和金钱），福利国家就像“一群已经耗尽葡萄糖的蝗虫，再也无法继续飞行”（Luhmann，1990：152）。福利国家由此陷入困境，不仅打破了自我增长预言，而且其存在本身也陷入了合法性困境。
（二）政治系统内部分化与权力循环
在卢曼看来，福利国家发展的动力并非简单来自政治家的善意或者政治民主过程，而是来自政治系统的内部分化（Luhmann，2000：216）。在现代社会中，政治系统分化为政治、行政（立法和政府活动）和公众三个子系统。这三个子系统形成了政治系统的双重权力循环，其中政治和行政都不再具有任何等级优势。正向的权力循环按照以下逻辑运作：政治（子系统）——制定法律并设定行政决策的边界和优先事项；行政——执行政治决策，并根据政治决策来约束行政活动和公众行为；公众——遵循政府的决策，并且周期性地选举新一届的政府。同时，一个反向的政治循环也随之产生：行政——起草法案并且主导国会及其相关机构的运行；政治——依托于政党组织——向公众建议应该如何投票并说明背后的原因；公众——通过各种方式积极参与政治决策并发挥自身的影响力。在这个双重循环中，公众成为行政和政治之间的（技术）控制者和平衡者：他们不只是被动接收政治决策，而且也在政治舞台上主动参与政治戏剧的演出。公众不仅可以通过行政子系统约束政治子系统的运作，也可以支持预选计划和政治候选人，成为政治利益的诉求者和推动者（August，2021：335）。这种反向循环中所产生的非正式权力通常以微观的形式存在和贯彻。正是这些微观权力的运作，消解了层级制社会中政治系统的最高统治权力（卢曼，2009：167-168）。
政治反向循环成为福利国家扩张的政治基础（Luhmann，1990：49）。随着政治系统的内部分化，福利国家总是试图将更多的主题和利益转化为政治议题(Luhmann，1990：50)。既然政治家及其所在政党需要人民的同意和认可才能够执政，那么他们就必须强调人民的福祉和共同利益；公众也不断试图将自身的利益诉求纳入政治沟通；行政子系统总是倾向于面对公众的需求增加政府干预，试图减少或者降低公民社会福利水平的政治决策往往会遭到不同程度的抵抗。在政治的反向循环中，公众获得了凌驾于行政之上的权力，现代民主国家也需要不断提高满足民众福利需求的能力，由此导致福利国家的不断增长和政治系统中官僚化程度的不断加深（Luhmann，1990：148）。由于建立福利国家的理由总是令人无可辩驳且备受赞赏，政治系统也不得不应对来自福利国家的现实压力（Luhmann，1990：24）。
（三）福利国家的增长动力
政治系统内的权力循环的决定性因素是执政党/反对党(有权/无权)这个二维符码的运作值，西方福利国家增长的深层动力也源于此。卢曼提出，反对党的出现是现代社会发展的最大成就，也是西方民主制度的核心（Luh⁃mann，1990：167），民主就蕴含在执政党/反对党的相互转换中。执政党/反对党之间呈现出一种非对称的关系：由执政党主导的政府占据主导地位，反对党始终准备为政治运作提供另一种可能性（Luhmann，1990：177）。在下一次周期性选举中，执政党也可能成为反对党，而反对党则可能获得执政地位。定期举行的政治选举使得政治面临着不确定的未来。执政党/反对党这个二维符码也是政治系统分化成为一个独立功能子系统的关键。这个二维符码的出现使政治系统失去了中心地位（Luhmann，2000：100）。
正是由于反对党可能成为执政党，政治系统可以持续调和社会中的意见分化和利益冲突，做出并执行有集体约束力的决策（Luhmann，2000：132；Luh⁃mann，2000：95-96）。经典政治理论认为政治具有整合社会的功能，但卢曼认为，我们需要重新认识政治冲突的重要性。在将各种利益政治化的民主国家中，每个决策都是为了某些利益而反对其他利益，或者为了某些价值观而反对其他价值观（Luhmann，2000：141），因此政治冲突具有普遍性并成为政治运作和公共舆论的核心关切。然而，由于执政党/反对党这个权力转换符码的存在，在化解冲突上执政党和反对党都必须表现自身诚意，以尽可能地获得公众理解和支持。公众意见是政治系统运作的一面镜子（Luhmann，1990：179），周期性政治选举的结果是体现公众意见最重要的指标之一（Luhmann，2000：283），也是执政党与反对党争取公众注意力并获得公众好感和选票的关键。随着时间的推移，公众可以持续不断地发现新的福利需求，而民主过程和政党竞争也意味着越来越多的需求被识别出来，转化为政治诉求（Luhmann，2000：139）。福利国家从而在公众舆论中找到有力支持（Luhmann，2000：426）。
由此而来的结果，是公众意见总是倾向于形成具有善意的问题，而不会顾及政治实施的困难，于是政治过程与公众意见之间出现了典型的断裂（Luhmann，2000：318）。在福利议题中，道德总是站在需求一边，而需求又引发新的政治沟通（Luhmann，2000：139）和可能的福利扩张。不仅如此，政治责任即意味着缩小选择并吸收不确定性（Luhmann，2000：433），也意味必须在政治行动与不采取任何行动之间做出选择（Luhmann，1990：104）。在现代风险社会中，个体相关的社会福利主题非常容易被政治化。补偿原则使得当个体的“应得福利”与“现实福利”之间存在差异时，就可以生成一个福利政治议题，此时个体风险就会转化为政治风险。这也就意味着，未来个体的生存境遇可以追溯到某时刻的决策，如20世纪90年代，德国社会民主党就因为未在其联合执政任期内推动长期护理保险法案的通过而备受批评。
当社会问题成为政治议题时，政治决策不仅是政府执政能力和执政合法性的表征，也是民众观察执政政府能否实现善治的一种方式。在民主政治中，政党或者政党联盟必须提出独特的、区别于其他政党或者政党联盟的福利政策方案。特殊的项目或者政策——特别是那些伴随着争议的项目——常常伴随着政治风险，政党或者政治联盟必须为自己的立场辩护，回应对其政治观点的批评，以争取公众的理解和支持。某个政党在反对新的社会福利政策时，也会不断尝试论证反对的合理性，或者在民主选举的关键节点上采取更加隐蔽的反对形式，或者直接放弃原有政治主张，以避免公众意见可能带来的负面影响。公众对于社会福利政策的意见，会直接体现在下一次的民主选举中，引发执政党/反对党位置的变换。正是由于面临着波动的未来，一次选举之后是下一次选举，每个政党都力求尽可能在政治选举中获得成功，因而传统政治中的左/右图式被消解，持有不同价值观念的政党在福利议题上会出现去意识形态化和趋同现象（Luhmann，2000：430）。“福利刚性”正是根源于此。一言以蔽之，政治系统中执政党/反对党的二维符码的运作加强了政治风险，也导致了福利国家“令人吃惊的扩张权限”并成为“一台巨大而不可控的风险激增装置”（卢曼，2020）。
在此，我们可以发现卢曼福利国家论述的两个特征：其一，卢曼在更加广泛的意义上使用福利国家的概念，福利国家产生于工业化进程中，意味着政治系统将民众福祉视为自身的责任；其二，卢曼关注的是欧洲（更准确地说是西欧）的政治体制。他明确指出“允许反对党的存在并不是一个规则，而是例外”（Luhmann，1990：167），世界上只有少数人生活在反对党存在的特殊民主政治体制中。只有在非常特殊的情形中，政治系统才将全部人口纳入政治沟通，这时民主才会出现（Luhmann，2000：97）。因此，西欧特殊形态的民主政治体制和高度分化的政治系统是卢曼政治与福利互动分析的基础，也是卢曼理想中福利国家生长的土壤。
系统间结构性耦合与福利国家危机
卢曼怀着极度冷峻理智的眼光重新审视福利国家。在他看来，福利国家危机蕴含在生成福利国家的机制之中，福利国家始终包含着自己的反面，其矛盾和衰败无可避免（Luhmann，1990：68）。卢曼指出，如果我们认为现有的社会福利制度已经达到了福利国家的极限，那么我们可能会高估福利国家危机；但是，如果我们将福利国家的问题归因于暂时的经济衰退和财源匮乏，那么我们可能会低估福利国家危机（Luhmann，1987：105）。福利国家的结构性危机隐藏在政治系统的自我运作以及与其他功能子系统的结构性耦合中。
（一） 法律系统与福利国家
福利国家发展不仅涉及政治系统，也与政治系统与法律系统之间的关系密切相关。现代社会中，法律系统的功能是稳定规范性期待。宪法是政治系统与法律系统之间结构性耦合的机制，由此我们既可以从政治角度观察法律，也可以从法律角度观察政治（Luhmann，2000：391）。在福利国家发展中，公民的基本权利保障逐渐成为一般性的价值维度（卢曼，2019：410），这些价值维度也成为政治和法律准则。当政治决策中出现福利价值冲突时，宪法法院会越来越多地倾向于通过法律手段，对政治权力的运作施加影响，认为“无辜的命运处境，必须由共同体来弥补平衡”，从而促进福利国家扩张。此时福利国家作为一项“热门政治产品”，得到了法律系统支持（卢曼，2019：410）。
“法治国”是体现法律系统和政治系统之间关系的典型图式。法治国不仅是国家在法律上的设置和呈现，也是为法律承担政治责任的机制。政治系统需要履行贯彻法律和推进法律发展变革的职责，以确保法律能够适应社会变迁并满足政治要求（卢曼，2019：357）。这也就意味着“对于政治性的权力施以法律上的束缚，以及使得法律成为政治上可用的工具”（卢曼，2019：363）。来自法律系统的约束能够对政治权力加以有效限制，阻止政治去追求那些转瞬即逝的情绪（卢曼，2019：358），但是同时政治系统也会想尽办法将法律作为实现政治目标的工具（Luhmann，2000：392）。因此，法律系统极大扩展了政治权力的适用范围和行动空间（Luhmann，1990：194）。在福利国家中，当面临新的风险和情境时，政治系统可以调整已有法律或者制定新的法律，为个体提供更多法律保障，以应对复杂性日益增加的现代社会。政治系统在做出决策时，也需要依据现有的法律，判断某些社会福利主张是否应该得到支持，政治决策形成之后也需要在法律条文中加以明确，以确定社会福利制度的合法性。在某些情形中，政治决策也可能会遭到具有法律依据的抵抗，特别是当涉及社会福利项目的削减，或者社会福利水平的降低时。在“法治国”这个图式中，福利国家在法律系统的保障中不断向前发展。
（二） 经济系统与福利国家
经济系统为福利国家提供支付能力，保证福利国家有充足的财务来源。经济系统的运作围绕着“稀缺性”的社会建构，即“稀缺性”不断在经济系统内部被克服，然后又被再生产出来。货币/金钱既是经济系统的沟通媒介，也是经济系统得以从社会中分化出来的机制（卢曼，1994）。支付/不支付这个二维符码负责对经济系统中的沟通进行编码。公共预算的融资和税收是政治系统和经济系统产生结构性耦合的两种方式（Luhmann，2000：385387）。制定一项社会福利政策就意味着相应支出。随着时间的推移，政治系统中公共干预手段越来越清晰和丰富，为某件事情、某种情况或者某种风险进行支付的标准也越来越明确。在这个过程中，社会福利制度的“稀缺性”不断被克服，然后新的“福利稀缺”也被再生产出来。于此，福利国家的扩张使得金钱的使用仿佛毫无边界，社会福利支出不断增加，对经济系统的支付能力不断提出更高要求，进而引发福利国家的可持续性危机。不仅如此，当经济系统自身的运行出现危机时，福利制度——作为政治系统干预经济系统运行的体现——也很容易成为被归咎的对象。
（三） 福利国家危机的成因
卢曼强调，福利国家最初的目标是改善工人的工作条件，但是福利国家的失败总是被归因于不同利益主体之间合作的失败，而非金钱和法律手段在实现福利国家目标上的无效性。正是这种归因使得福利国家政治运作的限制问题被搁置一旁，福利国家始终成为政治系统的发展目标之一（Luhmann，1990：81-85）。具体来说，政治系统缺乏对金钱和法律使用的合理限制，而金钱和法律也缺乏自我约束机制。一方面，政治系统在做出政策选择时，往往忽略了政治手段——法律和金钱——所固有的限制，由于涉足并尝试控制法律系统和经济系统的运作，模糊了政治系统、经济系统与法律系统之间的功能性边界，最终也削弱了政治系统功能性分化的实现，并威胁到政治系统提供统一意见的可能性（Luhmann，1990：101）。另一方面，金钱和法律的使用缺乏明确的终止规则：总是有充分依据制定新的法律规范，也总是能找到充分理由支付更多的金钱（Luhmann，2020：341）。此外，法律和金钱的存在增强了个体对福利变化的敏感性（Luhmann，1987：345），哪怕只是微小的福利变化，也可能成为政治运动的原因。即便政治系统为福利削减提供了正当理由，也仍然可能会遭遇强烈的抵制。法国延迟退休改革引起了大规模的民众罢工和抗议浪潮，正充分说明了这一点。任何对于社会福利的限制都等于放弃目标或者牺牲理性（Luhmann，2020：344），福利国家难以形成自我约束。正是由于政治系统忽略了对于法律和金钱使用的内生性限制，也高估了自身对于社会的控制能力，从而导致了西方社会福利制度的“增长灾难”（August，2021：344）。
更进一步来讲，政治系统在不断形成并执行有集体约束的福利决策时，并未意识到自身可能在越过经济系统和法律系统的功能性边界。福利国家在经济系统中变得越来越昂贵，这加剧了通货膨胀，并对福利国家本身产生破坏性影响。在法律系统中，福利国家的存在也使得法律逐渐渗透到生活的各个领域(Luhmann，1990：84)，并增强了现代社会中的个体主义倾向。正如法国思想家埃德加·莫兰所说，福利国家在保障个人权利的同时也剥夺了他们在关键生活领域的个人责任，个人生活局限在一种既像蚕茧又像笼子的多形网络之中（莫兰，2021）。与此同时，大量的法律规定使得行政部门负担过重，在执行政策决策时也面临困难。当政治系统无法在其他功能系统中有效执行决策的时候，只能通过官僚化程度的不断加深来应对（August，2021：342）。
因此，福利国家危机来源于政治系统的“去分化”倾向与社会功能性分化之间的张力。政治系统不断地将某些特定利益标识为共同利益，不断建构新的任务，做出选举承诺，推动福利扩张并带来去分化（Entdifferenzierung）的后果（Demirovic，2003）。然而，政治系统既在社会中变得独立自主，又仍然嵌入在社会之中，无法脱离社会而存在。在功能分化的社会中，政治系统只能通过“提供执行有集体约束力决策的能力”这个功能来处理信息。然而，政治系统运作仍然常常试图控制社会中的其他功能子系统，夺取政治权力似乎成了控制经济系统和法律系统的关键。当这种现象出现时，就意味着政治实践与功能性分化的社会之间形成了一种对抗的力量，即现代社会中出现了“去分化”的现象（Jahraus，2012：350）。正如卢曼所说，人们无法希冀政治去占据一个并不存在的中心位置（August，2021：332），然后去控制社会中一切事务的发展。
福利国家的持续增长需要政治系统作为一个“控制中心”，保证其他功能子系统持续提供政治系统所需要的绩效，但是这个控制中心的存在只是一种“乌托邦式”的幻想。如此形成的结果是，福利国家的失败常常被预言，但是福利国家的理念和制度从未消失。不过，福利国家的危机又只能通过政治系统加以回应和解决，由此形成了福利国家危机的再生产。政治系统不得不通过福利国家紧缩和改革以维持福利国家的持存（并且尽可能避免缩减福利所引发的反对意见），但是随着下一次政治选举的到来，福利国家有可能在社会情势的推动下再次出现扩张。如此潮起潮落，潮落潮又起，随着福利国家的自我增长和对其他功能子系统绩效的日渐消耗，福利国家在扩张及其限制两种力量的作用下动态地、持续地、矛盾地向前发展。福利国家既在政治演化中获得增长动力，同时也埋藏了危机的种子，这就像是“在医院治疗在医院中感染的疾病”一样（Luhmann，2000：426）。
从更广泛的意义上而言，在功能分化的社会中，不仅可能会出现“市场的失灵”，也可能会出现“国家的失灵”，我们也可能会发现科学、教育、经济、宗教和法律等功能子系统的失败（Luhmann，1990：58）。正是由于没有任何一个功能系统能够发挥“控制中心”的作用，失灵现象随处可见，福利国家的悲剧性命运也难以避免。
（四） 可能的出路
卢曼强调，福利国家的危机不仅源自政治运作的结构性困境，也源自传统思维方式的危机（Luhmann，1987：105）。福利国家的恶性循环与欧洲传统保守主义/进步主义的思维方式密切相关。这种思维方式使得保护人类权利的价值观渗透到政治系统的运作中，推动了福利国家的扩张。然而，政治问题的道德化倾向导致政治系统超负荷运行，并丧失了对环境的敏感度（Au⁃gust，2021：343）。政治系统产生了一种法律和金钱是无限的、福利国家可以无限扩张的“幻觉”。卢曼强调，解决问题的关键并非在于废除宪法中的基本价值观，而在于替换政治系统的增长动力。正如卢曼形象地指出的：“福利国家就像一座水塔，从中抽取资金并分配给任何有需要的人”，如果我们希望改善这种状况，就只能通过政治系统的自我限制（Luhmann，2000：424）来实现——政治系统必须认识到自身的局限性，在功能分化和相互依赖的社会中看到自身的可能性边界，并接受可能性边界带来的限制（August，2021：346-347）。这就意味着拒绝以价值观和理性为基础的教条主义，并要求政治在每个具体情境中重新评估手段和限制，形成一种“情境政治”（Au⁃gust，2021：348-349）。在情境政治中，每个政治论题都会不断被重新评估，政治决策的后果也会持续被观察。我们需要认识到，由于环境的不断变化，不存在一个终极或者永久有效的解决方案。
结语
从方法论来说，卢曼的理论建构方式也有韦伯理念型方法中“虚实相生”（李荣山，2022）的特点，即他的分析性概念是抽象的理念建构，但这种理念建构又并非空想，而是与具体历史和现实经验紧密关联。卢曼通过社会系统理论对福利国家在社会中产生和演进的方式进行了深入分析，重新强调了政治因素在福利国家发展中的关键作用。卢曼的福利国家理论可以被总结为如下几个命题：
第一， 福利国家起源于工业化社会对于工人生存境况的补偿。补偿原则和政治纳入原则是福利国家发展的原初动力。政治系统对于福利议题的持续纳入和福利国家的自我生产形成了“福利无限”的表象，使得福利国家存在强烈的内在扩张倾向。
第二，福利国家是政治系统绩效的体现，是政治系统加诸国家之上的过量负担。政治系统的内部分化和政治权力的双重循环是福利国家扩张的结构性成因。同时，政治系统中以人类基本权利和道德为指向的进步观念，在执政党/反对党这个二维符码的运作中，形成福利国家增长的社会观念动力。福利国家既是政治系统制造的现实，也是政治系统所描绘的幻象（Luhmann，1981：147）。
第三，福利国家悲剧的根源在于生成福利国家的政治系统，无法作为一个控制中心操控其他功能子系统运作，形象地说就是“福利国家相当于试图给奶牛充气以获得更多牛奶”(Luhmann，2000：215)。卡尔·波兰尼的“双重动向”理论表明：经济无法脱嵌于社会（波兰尼，2017）。卢曼更进一步指出，所有的功能子系统都嵌入在社会之中，无法脱离社会而存在。因此，政治无法脱嵌于社会的事实，与政治系统试图控制其他功能子系统的倾向，形成了福利国家永久性危机的根源。
第四，解决福利国家的危机的关键在于政治系统的自我反思和自我限制。我们必须认识到政治系统存在的潜在限制，并在各种情境下重新评估福利国家的目标和可采用的手段。
尽管哈贝马斯、奥菲与卢曼从不同的理论进路出发，却得到了相似的结论，即现代（资本主义/功能分化）社会离不开福利国家（哈贝马斯，2000；奥菲，2011）。相较而言，卢曼没有从资本主义的生产方式和经济制度出发，而是从社会演化和政治运作的角度来呈现福利国家缘起、增长和危机。这种理论进路增强了卢曼福利国家论述的普遍性，无论是资本主义社会还是社会主义社会，都正在经历社会功能性分化的过程（Luhmann，1990：45），虽然它们沿着不同轨迹和制度方向发展，但是社会福利制度都在不断发展完善。然而，卢曼的理论分析也带有一定的“乌托邦”色彩，他描绘的是一种抽象意义上福利国家的理想形态。事实上，不仅社会功能性分化的实现程度无法确定，西方福利国家中的阶层秩序和不平等也未得到同等重视。此外，正是由于他对于理论抽象化和普遍化的追求，福利国家被视为总体性的生成之物，其具体历史的丰富性和复杂性被理论所掩埋，很难再深入解释某个阶段或者某个国家福利政治复杂的运作逻辑和机制。因此，与从资本主义视角对福利国家的批判相比，卢曼福利国家论述的微观现实解释力和批判性也削弱了。
不仅如此，我们还需要从以下三个方面辩证地看待卢曼的福利国家分析。首先，卢曼的社会系统理论“只见系统不见人”，即认为一切都是由系统决定的。由于缺乏对于“主体”和“行动”及其关系的考量，福利国家演化被视为一个无主体的过程。然而，福利国家是包括工人阶级在内的社会利益团体争取权益和政治系统主动行动这两种因素共同作用的结果，两者缺一不可。其次，根据卢曼的分析，福利国家内在增长动力来自民主政治，对此他主要参照的是西欧民主政治体制。然而，这种分析方式将仅在世界少数地方存在的那种民主制度作为一种理想的现代发展方向，具有明显的“欧洲中心论”色彩，对发展中国家社会福利制度建设经验关注不足。在我国百年社会政策发展历史中，以中国共产党为核心的政治行动主体始终坚持以人民为中心的发展理念，根据不同历史发展阶段的经济社会条件，调整和改进社会福利制度，以持续地保障和改善民生（关信平，2022），保障民众的生存权利和发展权利，为世界提供了一种新的制度方案。
最后，卢曼对于福利国家危机的阐释揭示了政治系统在现代社会中无法继续作为一个控制中心，控制经济系统和法律系统的运作。这一解释具有普遍性的特征。尽管“福利国家”这个概念备受争议和批评，但是如果以“政治系统对于各自国家领土上人民福祉的一般责任”（Luhmann，2000：364）来定义福利国家，那么社会保障与福利国家的内涵具有很强的一致性。在完善社会保障制度的过程中，我们既要认识到政治系统提供社会福祉的有限性，也要关注政治系统与法律系统、经济系统之间的结构性耦合。我们既要考虑法律系统所带来的政治限制和规范预期，也要考虑经济系统的承受能力以及社会保障制度对经济系统的影响。我国社会保障制度的发展，既要尽可能地为更加广泛的人口提供更充分的社会保护，又不能超越当前历史阶段，也应该避免西方福利国家系统性危机和不平等问题的重演。
不过，随着20世纪90年代新自由主义的发展和晚期现代社会的出现，劳动世界发生了深刻变化：工作不稳定性增强、技术控制增加、人的生存境况愈发不稳定，同时民众政治参与降低，福利国家合法性被削弱（Honneth，2023）。因此，究竟应该如何看待卢曼福利国家论述的普遍历史适应性，其是否能够解释劳动世界和福利国家的新变化，仍然有待于进一步讨论。
原文刊载于《社会学评论》2023年第6期，感谢微信公众号“社会学评论杂志”授权转载！